【国外案例】美国经典案列分析--土壤资源化利用推进污染场地修复

来源：生态修复网 时间：2019-11-05 点击次数：1860次

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　　近年来，政府和民间均感受到了来自土地资源日益紧张、土壤污染趋向恶化的巨大压力。然而，由于技术和人才储备的不足，法律及法规的缺失使得修复进度并不尽如人意。更重要的是，目前估算出的全国土壤修复成本令人望而生畏，让人在思考如何才能以有限资源完成必需的修复之时，也增加了未来国家战略的不确定性。所谓“前事不忘，后事之师”，三十多年来，大洋彼岸的美国在土壤修复领域，特别是近十年来在土壤资源化利用方面取得了不俗的成绩。研究其东北部老工业地带的相关案例，可为我们提供一窥其究竟的机会。

　　1860年，南北战争中北方工业集团的胜利，标志着战后数十年间美国经济腾飞的开端。在这股工业化浪潮中，宾夕法尼亚州阿帕拉契山脉脚下的利哈依(Lehigh)河谷，因其丰富的矿产资源和优越的地理位置，被彼时的锌金属巨头——新泽西锌公司选中，成为其在美国东部的锌金属冶炼、加工和物流中心，还于1898年为众多因该产业而聚集在一起的工人及家属建立起一个小镇，更以当时公司总裁的姓氏将小镇命名为帕尔默顿(Palmerton)。其后数十年间，该工厂生意蒸蒸日上，小镇也日益繁荣，居民自出生到去世都享受着由公司提供的待遇和福利。这一切，使帕尔默顿一度成为美国工业小镇的典范。

 

　　然而，世上不存在永久的理想中的乌托邦。到20世纪中叶，帕尔默顿因多年的锌金属冶炼，造成了严重的土壤和地下水污染。新泽西锌业公司多年倾倒的累计超过三千万吨的矿渣堆积成了占地数百英亩、高达数十米的矿渣山，并因长年雨水冲刷产生了高污染的渗滤液，严重影响附近河流与地下水;此外，因工厂烟囱经年累月排出含有高浓度重金属的粉尘，全镇表层土壤和地下水均受到严重的重金属污染(表1)，附近三千英亩山地也因此几乎寸草不生;而植被缺失造成的严重水土流失，又加剧了污染物在环境中的扩散和对附近居民健康的威胁。

  帕尔默顿地区惊人的环境污染随着1980年《综合环境反应，赔偿与责任法》的出台，再也无法掩盖，其污染的严峻态势也终于大白天下。工厂当年即被美国联邦环保局勒令停产，运行数十年的锌金属冶炼也终于停止;两年之后，帕尔默顿整个镇区及其附近三千英亩山地被列为全美首批超级基金场地之一。然而，正当踌躇满志的联邦环保局准备大干一场的时候，却遇到了前所未有的困难，使帕尔默顿的修复工作一拖就是20年。

　　首先遇到的难题是污染责任人的追溯。新泽西锌公司早在1967年就将帕尔默顿的工厂出售给了海湾和西部工业集团。其后几经辗转(图5)，绝大部分污染责任最终定为让哥伦比亚广播公司、TCI太平洋通讯公司等5家公司承担。除上述主要涉事公司外，还有超过200家中小型公司不同程度地卷入了该工厂的生产和运营。复杂的公司结构和股权变更历史，让污染责任的追溯耗时费力，对初创的超级基金项目更颇具挑战性。

  紧随而来的问题则是联邦环保局遭遇地方抵制，导致取证困难。由于当时工厂停产，大批工人因此失业;又因整个小镇被列为超级基金场地，使得地产价值暴跌，经济凋敝，当地民众将这一切归罪于环保局的介入。而在情感上，过去如父兄般“照顾”全镇居民近百年的工厂的倒闭也让民众难以接受。于是，在某些居心叵测人士的推波助澜之下，对环保局的敌视情绪最终导致众多居民认为，环保局真正关心的是自身政绩，而非当地居民的健康和生计。这种抵制一度让环保局的工作四处碰壁，比如他们试图从镇上的居民家中取得环境样本，但这种尝试仅获得不到10%的居民许可，这也让随后的环境公益诉讼难以顺利进行。

　　最大的难题出现在最终修复方案的决策过程中。数千英亩的污染面积意味着受污染的土壤体积巨大;土壤和地下水中超高的重金属浓度则意味着当地居民面对的是惊人的健康风险;植被的缺失更加剧了这种污染风险，因此，污染土壤的修复迫在眉睫、刻不容缓;此外，地下水也因污染严重而被鉴定为不可用于饮用和灌溉。上述众多难题叠加，使得该修复项目即使以今天的眼光看来也困难重重。而以当年的技术力量，几乎所有的修复方案都意味着天文数字般的修复费用。

　　面对前景不明的污染责任诉讼、错综复杂的负面舆情和刻不容缓的环境风险缓释需求，联邦环保局于1991年起首先通过超级基金项目垫付费用，使修复得以启动(表2)。在项目初期，面对有限的预算，环保局广泛采用一种由稳定化污泥、粉煤灰和生石灰组成的人造土壤调节剂覆盖失去植被的山坡和矿渣山区域。其后，由于当地居民的反对，环保局又使用堆肥替代污泥。在每一片区域阶段性完工后，又将适宜当地气候的植物种子和肥料通过卡车和飞机被抛洒到地表。迄今，植被得到了初步恢复，据估计，已有近30万吨土壤调节剂被用于该部分修复，耗资逾千万美元。

  至2009年，环保局终于成功让5家主要责任公司埋单了约2140万美元的赔偿金。在此之前，原工厂旧址作为具有再开发价值的土地被单列另用。东厂区旧址目前由一家锌回收工厂在使用，而污染最严重的原西厂区(图8)120英亩土地，则出让给由四位当地人组建的“第三阶段”公司进行修复和再开发。由于西厂区原址表层土壤重金属浓度普遍达到了危险废物的程度，环保局禁止任何异地修复措施，以防止不受监控的非法倾倒填埋。结合开发计划需要将整个原址地面填高3至10米不等，以满足未来工业园区和道路建设需要。环保局最终批准以客土覆盖为主，植物修复为辅的修复方案，以充足的客土消除雨水渗透造成的地下水污染并降低污染物扩散风险，并以客土中较高的pH实现重金属一定程度的稳定化。然而方案所需的逾三百万吨客土的来源，却使箭在弦上的修复迟迟无法开展。   与此同时，一项新兴产业——土壤资源化利用，于近十年间蓬勃发展起来。距帕尔默顿约160公里的纽约，每年产生的数以百万吨计的“客土”(土壤，建筑废料和底泥)，均须经过严格的风险评估，才能实施后续的合法处置，并由此产生高昂的成本。同时，城区棕地项目因建设周期紧张而多采用“挖掘-填埋”的修复手段。大量污染程度不一的“客土”因此持续向附近乡镇输出，造成周边地区难以承受的填埋压力。另一方面，周边工矿企业在过去数十年中逐渐迁出，却留下了大量污染场地继续威胁着居民健康。为此，业界与政府逐渐形成共识，根据环境风险的高低，合理利用当地和附近区域产生的“客土”，不但能够加速修复已有的污染场地，更极大地缓解了填埋压力。土壤资源化利用所节省的修复费用则为社会各方分享，实现多赢。

　　在此背景下，“第三阶段”公司为解决百万吨级“客土”的来源，于2010年找到纽约地区最大的土壤修复咨询公司和“客土”解决方案提供者之一——英派柯特(Impact)环境咨询公司寻求解决方案。英派柯特计划在未来10年为“第三阶段”公司获得满足相关标准(表3)的“客土”以满足修复需要，并向“第三阶段”公司支付每吨2-4美元不等的费用。“第三阶段”公司由此不但无须负担天文数字般的客土费用，还可从中获得足以支付绝大部分修复费用的现金流。迄今，英派柯特已提供近三十万吨“客土”，完成了西厂区原址第一阶段的覆土和植被恢复。

    帕尔默顿小镇跨越三个世纪的污染和修复，留给人们很多的经验和教训，而环保局在该项目中遇到的困难也间接促成了日后超级基金和其他土壤修复相关法规的完善。此外，环保产业和技术在长达三十年的时间里发生了巨大的变化，使得原本在项目初期难以实施的修复成为了可能。这些变化之中，对整个美国固体废弃物管理和土壤修复领域影响最为显著的，则是对土壤的稀缺资源属性的认识和对合理配置环保资源的理解，并体现在近十年来美国大都会地区的土壤资源化利用中。面对高昂的修复成本，走出土壤资源化利用这一步可谓是顺其自然、水到渠成。然而，如何控制污染扩散风险，在推进修复的同时保证环境和居民健康则是考验管理者的关键。在这方面，各州环保局主要采取了以下三方面的措施：首先是联合执法，打击非法倾倒，落实“谁污染，谁负责”原则。自上个世纪60年代起，非法固废收集和处置就开始呈现蔓延趋势，直到90年代纽约加强打击力度后，此类非法活动又逐渐开始向其附近区域渗透。各州环保局联合其他执法机构从经济和环保等多角度联合执法，才使得非法倾倒的活动逐年减少。合理开展资源化利用，避免修复和固废处置费用无节制的攀升是控制非法活动获得足够经济利益最有效的经济手段;而《综合环境反应，赔偿与责任法》则成为了环保局追讨修复费用最有力的法律武器。

　　其次是设置合理的技术准则，多个州政府推出完善的技术准则。如加州环保局在2008年发布了《重金属污染土壤成熟修复技术指南》，规范土壤资源化利用。而为各州环保局工作的人员，则是大量拥有硕士/博士头衔和具有业界工作经验的技术官员，他们是这些技术准则得以出台的基础保障。目前，土壤资源化利用的典型流程为：“客土”产出场地风险评估、确立修复目标以及挖掘和回填计划;“客土”接收场地基于最终土地的用途，再确定最高污染物浓度和表层无污染客土的最小覆盖厚度;运输过程中的追踪联单管理;双方场地后续监测等等。一般而言，在出台技术准则之前，政府相关部门都会召开听证会，广泛吸取民间的建议和意见，并在正式出台前，以书面形式回答所有正式提交的询问。 最后是广泛与具备资质的从业人员和公司合作。完善的技术准则意味着复杂且漫长的风险评估、方案设计和审批过程。为了在保证修复质量的同时提高修复速度，各州一般要求修复方案设计和执行的人员，必须是经过严格考试并经政府注册的技术人员(如美国各州承认的注册职业工程师，或新泽西，马萨诸塞等数州独有的注册场地修复专业人员)以及具备良好资质和充足责任保险的工程/咨询公司负责人等。这类技术人员和公司在修复过程中作为第三方咨询人员，在很大程度上代替环保局对修复过程进行质量和风险控制。而环保局则集中有限的人力来抽查修复项目、控制总体风险。最早采用该项政策的马萨诸塞州在改良修复审批流程后，使得全州修复进度加快了近10倍，而且仅有约1%的项目在抽查后被认定为修复不达标。

　　严苛的执法、合理的技术准则加上充分利用其人力资源，是美国得以成功实践土壤资源化利用、推进污染场地修复的关键因素。这一项以正视土壤资源属性为基础的政策，不但降低了污染场地修复和再开发的成本，激发了社会资本参与土壤修复的热情，更为经济欠发达地区的土壤修复找到一条可行的途径。其后一点对我国老工业基地的复兴以及新城镇化建设尤具借鉴意义。我国已是世界上土壤污染最严重的国家之一，超过1.5亿亩的污染耕地以及数目众多的城市污染场地，无时无刻都在对十四亿人民的健康和国家的未来产生着巨大的威胁。不合理地耗用有限的资源以及过度追求“零风险”的彻底修复，反而将使国家整体修复进度放缓，并眼睁睁看着上述威胁继续恶化直至不可逆转。美国通过近三十年在土壤修复领域的探索，固然积累了许多值得大力引进的先进技术，但其为促进土壤修复而设立的各项社会和经济制度更是我国需要借鉴的地方。惟有通过观察和学习对方经过数十年发展出的成熟制度，我国才能更快地实现土壤修复领域的产业升级，在形势不可逆转前及时遏制住污染加剧的趋势，最终还人民一片健康的沃土。

　　文章来源：Chinese畅享人生 作者：cespn 袁忻

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